中国塑料垃圾禁令的启示：如何避免“废料避风港”效应？
- 来源：废塑料新观察
- 2024/12/20 9:31:47
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2017年，中国宣布自2018年起禁止进口塑料废料，这一举措导致全球废料贸易格局发生了重大变化。本文讨论了中国塑料垃圾禁令的启示，重点在于为欧盟计划改革《欧盟废弃物运输条例》可能带来的参考。尽管禁令实施后，欧盟内部的废料贸易总量并未显著增加，但却有强烈证据表明，某些国家出现了“废料避风港”效应。
通过统一欧盟内部的环境法规，或许能够减少向低监管国家的废料外包，同时，强制要求使用回收材料的比例可能有助于解决禁令可能导致废料处置增加而非回收的问题。
背景与影响
2017年，中国宣布自2018年起禁止进口多种类型的废料，包括所有塑料废料。此前，中国是全球塑料废料进口的主要目的地，进口量约占全球塑料废料贸易的一半(根据Comtrade的数据，见联合国2023年报告)。这一禁令对全球废料贸易系统产生了巨大冲击，尤其对欧洲国家影响深远，因为这些国家约有一半的塑料废料被出口到中国(见图1)。为了应对这一变局，欧盟各国不得不迅速重新安排废料处置，大部分废料必须在欧洲内部或经合组织(OECD)国家内进行处理。
图1 欧洲塑料废弃物跨境贸易：按进口商集团划分
注意：竖线表示中国开始实施进口限制
资料来源：基于 Comtrade 数据(联合国 2023 年)
废塑料进口禁令的潜在影响
中国的废塑料进口禁令对欧盟正在讨论的废料出口政策改革具有相似的影响。欧盟计划自2026年5月至2029年5月，禁止所有非OECD国家的塑料废料出口。此政策一旦实施，预计将导致废料处理的重大重分配，类似于中国禁令的影响。
经济理论预测，在这两项政策下，大部分重新分配的废料将流向那些废料处理成本较低的国家，使这些国家成为“废料避风港”。在欧洲，这种废料避风港现象可能会导致污染问题的加剧，尤其是这些低成本国家的环保法规较为宽松。Kellenberg[1]和Teshima[2]等曾发现，废料和电池回收领域存在“污染避风港效应”，但对于其他类型的污染，找到明确因果关系相对困难，因此是否会在此情境下产生类似效果尚不确定。
另一个潜在问题是，Sigman[3]和Strow[4]研究显示，废塑料进口禁令导致美国的垃圾填埋活动增加。类似的趋势也可能在欧盟内部出现，尤其是在废料出口禁令和出口限制实施后，可能导致垃圾填埋量的上升。
数据分析与研究结果
在最近的研究中，Sommer[5]等使用了差分法(difference-in-difference)设计来研究中国进口禁令对欧洲内部废料贸易的因果影响。分析了禁止进口的塑料废料的月度双边贸易数据，探讨是否禁令导致了欧洲内部的废料避风港效应，或是否其他因素促成了贸易模式的变化。
研究欧洲废料贸易的一个关键优势是可以获取每吨废料在垃圾填埋场处置的私人平均成本(包括税费和入场费)，作为处置成本的代理。同时，回收成本通过废料处理行业的工资来代理，研究还考虑了各国的处置能力，包括垃圾填埋和焚烧能力等控制变量。研究者关注中国明确禁止进口的HS编码塑料废料，分析了欧洲内部的双边贸易情况。
图1显示，其他欧洲国家的废料进口未完全弥补中国进口的下降，表明更多废料被国内吸收，但也意味着欧洲内的贸易模式发生了变化。
图2展示了废料处理成本与欧洲内废料贸易的关系。研究者将样本国分为两组，比较了禁令后废料进口量的变化。结果表明，低垃圾填埋成本的国家进口量增加，而高成本国家未出现类似增幅。回收成本较低的国家/地区也呈现类似趋势，但增幅较小。研究进一步探讨了这些成本差异是否代表因果关系。
图2 欧洲内部塑料废弃物贸易：按进口商特征
注意：竖线表示中国开始实施进口限制
资料来源：基于 Comtrade 数据(联合国，2023 年)
研究表明，欧盟内部的废料贸易总体上并未因中国的禁令而增加，但强烈的废料避风港效应却明显存在：禁令实施后，废料处理成本较高的国家开始将更多废料出口到处理成本较低的国家。这一现象在禁令前并未出现，且即便控制了其他国家对比特征(如人均GDP等)，这一关系依然存在。
这些效应的幅度较大，意味着具有均值差异的国家对的废料贸易量在禁令后增加约20%。同时，低成本国家进口的废料质量有所下降，可能伴随更高的负外部性。研究还发现，处置能力较低的国家向处置能力较高的国家出口更多废料，表明某些国家在国内处理废料的能力受限，可能导致塑料废料处置率增加。
图3展示了这些效应对个别国家的影响，得出两点结论：一是成为废物避风港的国家通常环境表现较差，二是土耳其在废料进口中发挥了关键作用，但分离土耳其的分析结果对整体结论影响不大。
图3 中国进口禁令导致欧洲塑料废弃物进口的预测变化
注：基于 Sommer (2024) 和 Block et al. 2024 中的环境绩效数据结果
政策启示
本文的研究结果对政策制定具有重要启示。研究表明，欧洲废料出口禁令可能带来两种副作用。首先，欧盟拟实施的废料出口禁令可能在短期内导致废料处置量的增加，特别是在没有完善的回收机制的情况下。其次，即便这些禁令的目标是避免“废料避风港效应”，但也有可能在欧盟内部导致废料处理的外包和相关的外部污染问题。
为了应对这些问题，研究者建议，欧盟可通过大力统一内部环境法规来减少废料向低监管国家的外包。此外，强制要求回收材料的使用比例或更广泛的延伸生产者责任(EPR)计划，可以在禁止出口的同时促进回收的增加，帮助缓解废料处置的负面影响。
观察君：
中国的废塑料进口禁令为全球废塑料循环产业带来了极大的冲击，尤其对欧盟国家而言，既是挑战也是契机。禁令暴露了各国在废料管理和环保方面的差异，也促使欧盟重新审视其废料处理和回收政策。对于废塑料循环行业，欧盟必须加强国内废料管理的协调性与法规的统一性，避免废料处理外包给监管宽松的国家。此外，推动废塑料回收技术创新，提升回收率和减少填埋量，是应对这一挑战的长期解决方案。在全球塑料污染日益严重的背景下，废塑料循环行业的改革已迫在眉睫，只有通过系统化的政策与技术革新，才能真正实现塑料废料的可持续发展。
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