退出还是坚持？突破“塑料污染条约”谈判僵局的替代路径
- 来源：废塑料新观察
- 2024/12/18 9:21:40
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观察君：
塑料污染问题已成为全球关注的重大环境挑战，尤其是在海洋生态和公共健康方面的影响日益显著。为了应对这一问题，国际社会已展开了多方努力，尤其是联合国环境规划署(UNEP)和联合国环境大会(UNEA)在推动全球塑料污染治理方面发挥了重要作用。然而，在多轮谈判中，关于制定具有法律约束力的全球塑料污染公约仍面临诸多争议和障碍。本文探讨了当前塑料污染公约谈判的进展与瓶颈，并提出可能的解决路径，以期为国际社会提供切实可行的方案，推动全球塑料污染治理的深入发展。
全球塑料污染治理历史回顾
随着环境意识的提高，公众对塑料污染的关注，尤其是其对海洋生物和公共健康的影响，近年来显著增加。各国开始认识到塑料污染的有害影响，区域性倡议，例如欧盟关于一次性塑料和海洋垃圾的指令，展示了全球协调行动的必要性。联合国环境规划署(UNEP)开始着手处理海洋塑料垃圾问题，发布了多份报告，并召集各方利益相关者探索解决塑料污染的方案。联合国环境大会(UNEA)，即联合国关于环境问题的最高决策机构，为解决海洋塑料污染提供了平台。
2022年，卢旺达和秘鲁在肯尼亚内罗毕召开的联合国环境大会第五届会议上提出了关于塑料污染条约的构想，标志着一项重大突破。他们提议通过建立一个国际法定约束力的条约，解决塑料的整个生命周期问题，从生产和设计到废物管理和处置。超过175个国家支持这项名为“终结塑料污染：迈向国际法定约束力条约”的决议(以下简称“塑料污染条约”)。
UNEA决议要求在UNEP的框架下开展一系列正式谈判，以便在2024年底之前通过具有法定约束力的塑料污染条约。2022年，成立了一个特别工作组，为政府间谈判委员会(INC)做准备，后者于同年举行了第一次会议。INC的任务是进行谈判。迄今为止，INC已经召开了五次会议，最近一次会议于2024年12月在韩国釜山结束。
INC的工作将以程序规则为指导，但与《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》自诞生以来一直面临的僵局相似，至今关于决策程序的规则尚未达成一致。可以将其与《拉姆萨尔公约》和《濒危野生动植物国际贸易公约》(CITES)的规则进行对比。
INC的程序规则草案要求尽一切努力达成共识，但如果无法达成共识，则允许投票，决策需通过三分之二多数通过。然而，由于程序规则尚未达成一致，INC仍然根据共识原则进行工作。在第五次INC会议上，未能就通过塑料污染条约达成决议。争议主要集中在减少总体塑料生产的目标和措施以及产品中有害化学物质的问题上。会议暂时休会，并将在2025年下半年恢复。
对新的塑料污染条约的强烈支持
尽管在釜山的第五次INC会议上未能达成协议，但100多个国家和欧盟支持一项雄心勃勃、具有法定约束力的塑料污染条约。
INC将继续举行，但如果在2025年这一UNEA(联合国环境大会)进程下未能达成协议，会发生什么呢？这是否意味着什么都无法达成？是否就没有条约？
条约可以在联合国之外达成
《维也纳条约法公约》(1969)规定了国家间的条约，称为“国家条约”。它将条约定义为“国家之间通过书面形式达成并受国际法管辖的国际协议”。达成条约的谈判和协商可以由国家自行决定。它可以在联合国内部，也可以是在其他政府间论坛(例如世界卫生大会)，或者是通过国家自行选择的程序达成。因此，塑料污染条约可以通过现有的UNEA进程达成，或者如果各国认为有必要，他们可以在UNEA之外达成该条约。
在联合国之外谈判的条约范例：
有几个条约是在联合国及其他政府间论坛之外进行谈判并通过的。著名的例子包括1971年伊朗主持的拉姆萨尔湿地公约；1973年美国主持的《濒危野生动植物国际贸易公约》(CITES)；以及1997年挪威主持的《渥太华地雷公约》(该谈判最初在联合国会议和裁军会议上进行，但由于多年未能达成共识，最终移出了联合国)。
这三个条约并不被视为联合国条约，因为它们并非在联合国框架下谈判，尽管CITES秘书处由UNEP管理。然而，由于它们是国际法定约束力的工具，这些条约仍在联合国秘书处登记。
如果大多数INC国家认为当前的谈判安排无法达成一个雄心勃勃的条约，该怎么办？
尽管首选结果是通过UNEA框架达成一项雄心勃勃、具有法定约束力的全球塑料污染条约，从而确保广泛包容性，但我们看到至少有两条其他可能的成功路径。一条是继续留在UNEA进程中，但暂时降低雄心；另一条是选择退出当前UNEA进程，发起新的谈判。
选择关键多数的路径
一种路径是，由超过100个表达支持雄心勃勃的塑料污染条约的国家决定在联合国外召开全权会议，制定自己的程序规则，并通过量身定制的外交过程通过雄心勃勃的条约文本，保持雄心和紧迫感。
这些国家可以签署并批准条约(从而成为条约缔约方)，并使其生效。此后，条约可以对其他国家开放，允许它们稍后加入。此外，条约可以包括处理非缔约方的条款。例如，可以要求缔约方与非缔约方进行贸易时，提供与条约要求实质符合的文件。这种选择虽然并不理想，它可能导致有限的参与(至少在最初)和潜在的分裂，这也并非史无前例，若有必要，在应对全球塑料污染危机时，仍然是一个现实且可行的选择。
达成共识的路径
另一种选择是依然保持在UNEA进程中，专注于已经达成共识的领域，将有争议的问题推迟讨论。在这种情况下，关于塑料生产和有害化学物质的讨论可以推迟。条约将优先考虑已达成共识的措施，例如产品设计标准、资源效率、废物管理和循环经济方法。它将允许各国在立即有效的解决方案上展开合作，同时为未来的谈判建立信任和动力。
在这种情况下，雄心勃勃的国家可以通过实施更严格的国内措施来引领进程，这些措施应该在条约框架下得到允许，同时投资创新并为全球实施提供财务和技术支持。在这种选项下，透明度和问责制的措施至关重要，以确保进展顺利。这包括建立全球塑料监控系统，跟踪产品化学成分、生产、贸易和消费情况，并鼓励各国制定国家战略，将生产和消费与可持续发展目标对接。
虽然这一“不太雄心勃勃”的路径也不完美，但仍然能够通过解决当前的优先事项、尊重多样化的观点，并为未来的全面解决方案奠定基础，取得显著进展。
结论
国际条约制定中的共识难以达成，但值得通过一切可能手段去实现。在当今世界，这一机制也常被许多国家认为令人沮丧和过于限制，特别是在面对严峻的环境和经济威胁时。在INC-5.2会议之前，寻求解决方案的各国应考虑推动目标达成的不同路径。无论采用何种方法，我们都不能再经历一次僵局。本文已经提出了两种前进的方式(可能还有其他方式)。
“选择关键多数的路径”远离UNEA共识模式，为表达支持雄心勃勃的塑料污染条约的国家提供了一个合作平台，通过定制的外交过程采纳该条约，并为其他国家提供日后加入的选择。
“达成共识的路径”则保持当前UNEA共识模式，推动各方达成共同认可的结果，确保普遍参与，并在处理当前优先事项的同时，允许先行者采取更严格的国内措施，并为其他国家提供跟进的路径。
鉴于普遍参与的优势，本文呼吁各国为达成共识，推动一个即刻可行的前进方向。然而，如果这一选项关闭或缺乏雄心，那么高雄心国家仍有可行的替代方案，这些方案在过去已经被使用，并且可以再次使用。
(参考资料来源：illuminem )
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